PLANO DE RECUPERAÇÃO DE ÁREA DEGRADADA OU
PLANO DE RESTAURAÇÃO DE ÁREA DEGRADADA?
Beatriz Lopes de Oliveira[1]
Promotora de Justiça de Guararema
Fernando Reverendo Vidal Akaoui[2]
Promotor de Justiça de São Vicente
1. Introdução
A evolução do Direito Ambiental em âmbito nacional está calcada em princípios muito claros, tais como o da dignidade da pessoa humana, os da precaução e da prevenção, o do desenvolvimento sustentável, e, como não poderia deixar de ser, o do poluidor-pagador.
Com efeito, a Carta de Regência dispõe em seu artigo 225, § 3°, que “as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados”.
Ao contrário do que inicialmente possa parecer, o citado princípio constitucional não significa que ao poluidor seja possível compensar financeiramente (leia-se pagar) liberando-se para poluir, mas sim que, tendo ele causado algum dano ao meio ambiente, deverá arcar, na integralidade, com os custos da obrigação de reparar os danos.
Neste sentido a abalizada lição de Celso Antonio Pacheco Fiorillo, para quem “este princípio reclama atenção. Não traz como indicativo ‘pagar para poder poluir’, ‘poluir mediante pagamento’ ou ‘pagar para evitar a contaminação’. Não se podem buscar através dele formar de contornar a reparação do dano, estabelecendo-se uma liceidade para o ato poluidor, como se alguém pudesse afirmar: ‘poluo, mas pago’. O seu conteúdo é bastante distinto”.[3]
O jurista português Fernando dos Reis Condesso denominado o princípio em comento como princípio da correcção dos efeitos das poluições[4], o que, certamente, traz uma compreensão mais clara a cerca do alcance deste, notadamente àqueles que não possuem uma formação jurídica.
Daí podermos pontuar que, não obstante o Direito Ambiental tenha como norte ações públicas e privadas no sentido de se evitar ao máximo ações e omissões que possam redundar em danos ao meio ambiente (prevenção), também é certo afirmar que a repressão aos atos ilícitos praticados em face de bens de natureza ambiental é o lado reverso da mesma moeda.
Infelizmente não se mostra viável, ao menos hodiernamente, se conseguir evitar todo e qualquer atentado ao meio ambiente, motivo pelo qual o estudo e a definição de medidas de repressão a estas práticas ainda se mostre tão importante.
2. Evolução terminológica: da recuperação à restauração dos danos ambientais
Se acima pudemos estabelecer de maneira satisfatória a existência de uma obrigação de reparação de danos ambientais por parte daqueles que tenham contribuído direta ou indiretamente, e independentemente de verificação de culpa, a solução no que tange às ações concretas para reparação daqueles danos não se mostrava de todo clara.
De fato, a Lei de Política Nacional do Meio Ambiente (LF n° 6.938/81) previu em seu artigo 2°, VIII, como um de seus princípios, a recuperação de áreas degradas. Logo após, ao traçar os objetivos da mesma política nacional, o legislador previu dentre elas a restauração dos recursos ambientais (art. 4°, VI) e a imposição ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar os danos causados (art. 4°, VII).
Parece-nos que o legislador teve a intenção de se utilizar das expressões recuperação e restauração como sinônimas, sendo que ambas também estariam ligadas ao termo reparação.
Entretanto, até aquele momento histórico ainda não havia qualquer questionamento quanto à diferenciação entre os termos acima destacados, parecendo que ambos eram utilizados como sinônimos.
O diploma legal que quebra um pouco este conformismo quanto ao tratamento equivocado entre aqueles dois vocábulos é a Lei Maior de 1988, posto que consigna em seu artigo 225, § 1°, inciso I, que para consecução dos objetivos constitucionais de garantir o meio ambiente equilibrado a todos, incumbe ao Poder Público preservar e restaurar.
Mencionado dispositivo legal aparentemente se opõe àquele trazido no artigo 225, § 2°, onde o constituinte deixou fixar que “aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei” (destaque nosso).
A diferenciação terminológica (e que eventualmente encerraria uma diferenciação de conteúdo), que poderia restar somente no plano doutrinário, acaba por tomar novos contornos, e conseqüentemente ganhar nova significância, em razão do que consignou a Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC) em seu artigo 2°, incisos XIII e XIV.
Realmente, a Lei n° 9.985/2000 dispõe que recuperação é a “restituição de um ecossistema ou de uma população silvestre degradada a uma condição não degradada, que pode ser diferente de sua condição original”. Ainda, determina que restauração é a “restituição de um ecossistema ou de uma população silvestre degradada o mais próximo possível da sua condição original”.
Posteriormente ao diploma legal acima mencionado, mais uma vez vemos o legislador se utilizar daqueles termos, diferenciando-os.
O Decreto Federal nº 4.339, de 22 de agosto de 2002, que
instituiu princípios e diretrizes para implementação da Política Nacional da Biodiversidade, consigna dentre eles:
10.3.4. Fomentar a pesquisa em técnicas de prevenção, recuperação e restauração de áreas em processo de desertificação, fragmentação ou degradação ambiental, que utilizem a biodiversidade
13.3.7. Apoiar iniciativas nacionais e estaduais de promoção do estudo e de difusão de tecnologias de restauração ambiental e recuperação de áreas degradadas com espécies nativas autóctones.
13.3.12. Promover ações de recuperação e restauração dos ecossistemas degradados e dos componentes da biodiversidade marinha sobre explotados.
O SNUC, ao diferenciar as condutas que, ao menos em tese, representam a forma mais corriqueira de uma reparação a danos ambientais, acabou por nos alertar para a problemática da existência de inúmeros diplomas legais que se encontram em dissonância com a clara pretensão do legislador de diferenciar a recuperação da restauração, e usam o primeiro daqueles termos como sinônimo do segundo.
Estes equívocos poderão trazer sérios prejuízos ao meio ambiente, pois o degradador poderá sempre invocar a conceituação legal prevista na Lei n° 9.985/2000, para afirmar que, mesmo não tendo restituído o ecossistema ou a população silvestre anteriormente existente na área degradada ao mais próximo possível das condições primitivas, cumpriu a prestação devida contida na sentença, compromisso de ajustamento de conduta ou outro instrumento que lhe tenha gerado obrigações, por não exigir a lei aquele resultado, quando a determinação é de simples recuperação.
Exemplo dessa postura com relação à atividade de extração minerária, são as Resoluções SMA n° 18/89 e 04/99, nas quais o Poder Executivo Paulista exige, como instrumento específico de controle dos riscos potenciais de danos ao meio ambiente resultantes da lavra, a apresentação de Plano de Recuperação de Área Degradada (PRAD).
Antes de tecermos críticas à utilização da expressão recuperação no que se refere ao PRAD, cumpre destacar o contexto em que o referido estudo ambiental foi introduzido em nosso sistema.
O PRAD foi regulamentado pelo Decreto Federal nº 97.632/89, que dispôs em seu artigo 1º que os empreendimentos destinados à exploração de recursos minerais deveriam, quando da apresentação do Estudo de Impacto Ambiental - EIA e do Relatório de Impacto Ambiental - RIMA, submeter à aprovação do órgão ambiental competente um plano de recuperação de área degradada.
Tal se fez porquanto, conforme é sabido, a atividade minerária extrativa sempre foi, em sua maioria, realizada sem técnicas adequadas e sem controle efetivo, gerando por conseqüência quadro de degradação gravíssimo na área que a abriga.
Com efeito, o processo de extração e de deposição de rejeitos decorrentes da atividade de mineração causa alterações de grande impacto no terreno, já que o produto mineral extraído nunca mais retorna ao local da extração, permanecendo em circulação, servindo unicamente ao homem e às suas necessidades.
Nesse sentido, o artigo 2º do Decreto nº 97.632/89 entende por degradação os “processos resultantes dos danos ao meio ambiente, pelo quais se perdem ou se reduzem algumas de suas propriedades, tais como, a qualidade ou capacidade produtiva dos recursos ambientais” e o artigo 3º assevera que a recuperação “deverá ter por objetivo o retorno do sítio degradado a uma forma de utilização, de acordo com um plano preestabelecido para o uso do solo, visando à obtenção de uma estabilidade do meio ambiente” (artigo 3º).
Daí a necessidade da implantação do PRAD como programa com vistas a minimizar ou eliminar os efeitos adversos decorrentes das intervenções e alterações ambientais inerentes ao processo construtivo e à operação do empreendimento, as quais são potencialmente geradoras de fenômenos indutores de impactos ambientais que manifestar-se-ão nas áreas de influência da atividade.
O que se busca, assim, através do PRAD é o restabelecimento das condições anteriores encontradas ou recomendadas.
Entretanto, o que se verifica no caso concreto é que a imposição, pelo órgão ambiental, simplesmente da recuperação da área minerada ao degradador, por meio do PRAD, muito embora conte com respaldo constitucional por força do disposto no artigo 225, § 2º da Constituição Federal, acaba por mitigar a obrigação constitucional e legal de reparar o dano ambiental.
Realmente, muitos são os que sustentam que se tratando somente da obrigação de recuperar o meio ambiente, os PRAD não impõem a obrigação de restabelecer as condições da área o mais próximo possível de sua condição primitiva ou original.
Afirmam, ao contrário, que a obrigação de recuperar inserta nos PRAD pode voltar-se unicamente para aspectos referentes ao solo e à vegetação, não havendo necessidade de contemplar, seja direta e indiretamente, a reabilitação ambiental original da água, do ar, da fauna e do ser humano.
Mais do que isso, afirmam inclusive com força no disposto no artigo 2º, XIII da Lei do SNUC, a possibilidade de instituir, na área minerada, condições completamente diversas das originais, instituindo unicamente atividades que possam gerar lucros a seus proprietários, tais como cultivos e pastagens, reflorestamentos, instalação de área residencial ou urbana, área para a criação de peixes, área para obtenção de recursos hídricos e instalação de depósito de lixo ou de resíduos de esgotos.
Desta maneira, importa modificar a terminologia atualmente empregada nos PRAD, impondo-se falar em plano de restauração ambiental.
Portanto, a única interpretação possível de ser conferida ao texto constitucional, é no sentido de que a recuperação da área degradada a que alude o citado artigo 225, § 2°, é, em verdade, aquilo que vem conceituado na Lei do SNUC como sendo restauração, de sorte a se tentar obter um resultado o mais próximo possível do seu primitivo estado.
Mas não é só, o Poder Público Paulista acabou introduzindo a terminologia equivocada em outros atos normativos, tais como a Resolução SMA n° 21/2001, que “fixa orientação para o reflorestamento heterogêneo de áreas degradadas e dá providências correlatas”, e que em seu artigo 1°, §§ 1° e 2° fala medidas de recuperação. Ainda, a Resolução n° 18/2005, da Secretaria de Agricultura e Abastecimento, estabelece normas para a recuperação de áreas degradadas localizadas nas microbacias hidrográficas abrangidas pelo Programa Estadual de Microbacias Hidrográficas.
Forçoso afirmar que o inciso XIV, do artigo 2º, da Lei n° 9.985/2000, contém flagrante inconstitucionalidade, por não se coadunar com os princípios constitucionais atinentes à matéria ambiental, dentre eles o que impõe ao Poder Público zelar pela manutenção da diversidade e da integridade do patrimônio genético do País (art. 225, § 1°, VII).
Ainda assim, e para que não paire nenhuma dúvida sobre o objetivo do plano de reparação da área degradada, melhor que se utilize o termo restauração.
Conclusões:
1. Não obstante a diferenciação terminológica conferida pela Lei nº 9.985/2000 aos termos restauração e recuperação de áreas degradadas, a Constituição Federal não fez a mesma distinção;
2. Diante da conclusão anterior, forçoso afirmar que o conceito de recuperação de área degradada consignado no inciso XIV, do artigo 2º, da Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação é inconstitucional, por trazer a possibilidade de adoção de prática extremamente gravosa ao meio ambiente, e contrária aos preceitos constitucionalmente insculpidos;
3. Não obstante a conclusão no sentido de que não há diferença técnica entre restauração e recuperação do meio ambiente, mostra-se prudente que nos pedidos judiciais, termos de ajustamento de conduta e medidas de cunho administrativo tomadas por aqueles que têm o dever de defender e preservar o meio ambiente, notadamente pelos membros do Ministério Público, se faça constar que o plano é de restauração, e não recuperação de área degradada, com isto evitando-se qualquer dúvida, ou cumprimento equivocado da obrigação.
Fonte: www.mp.sp.gov.br/portal
